A PROPÓSITO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO CONTRA LAS PROPUESTAS DE CRECIMIENTO DEL PLAN DE ÁVILA Y EL ANÁLISIS DEMOGRÁFICO

Por Julio Vinuesa Angulo

Como continuación de la anterior entrada, escrita por Blanca Martín (“El tribunal supremo dicta sentencias contra planes urbanísticos por falta de motivación…”), escribo esta nota para poner el foco una vez más sobre la utilización fraudulenta del “factor demográfico”.

En el fondo se trata de insistir una vez más en las opiniones, ya expuestas en otras notas y artículos, sobre la utilización tergiversadora del crecimiento demográfico como argumento para justificar desarrollos urbanísticos innecesarios. La novedad está en la sentencia del Tribunal Supremo que esgrime criterios en defensa de la racionalidad y rechaza, por fraude de ley, las excesivas, por innecesarias, clasificaciones de suelo.

Utilizaré sólo algunos párrafos de la Sentencia del TS, Sala de la Contencioso de 19/06/15, que anulan la aprobación por el Ayuntamiento de Ávila y la Junta de Castilla y León de ciertos desarrollos urbanísticos por “previsión de edificaciones no ajustada a las necesidades de población”. 

Es conveniente haber leído la nota de Blanca Martín para completar todos los detalles de la sentencia; aquí sólo voy a referirme a la argumentación “demográfica” del Ayuntamiento y a la respuesta que el Tribunal Supremo da en la sentencia. Se transcriben a continuación los párrafos correspondientes:

“Conviene recordar que la modificación tiene por objeto las siguientes actuaciones: la reclasificación de 926.129,93 m2 de suelo rústico común como suelo urbanizable…

Frente a tal finalidad la sentencia razona lo siguiente:

… c) "tampoco se comprende cómo se parte de estudios demográficos que el propio Ayuntamiento reconoce que difieren de los datos oficiales del INE y se afirma en la contestación a la demanda, que desde el servicio de Estadística del Ayuntamiento se defiende la tesis de que la cifra de empadronados que realmente reside en el municipio al finalizar el año 2009 supera el umbral de 60.000 habitantes, cuando si se acude a la página web del Ayuntamiento, en la fecha actual, resulta que la cifra de población actualizada al mes de agosto de 2013 es de 60.505 habitantes, luego dicha cifra solo se ha superado este año y con una población según el INE para el año 2012 de 58.915 como se puede consultar en su página web oficial".
Al parecer, la única información manejada es el número de habitantes de la ciudad, sobre los que se produce una discrepancia que realmente carece de todo interés. No se entiende qué pretende demostrar el Plan General (el Ayuntamiento) al “defender la tesis” de que la cifra de empadronados a final de 2009 “supera el umbral de los 60.000”. Se supone que el TS, al contraponer con otro dato del INE, sólo pretende poner de manifiesto que no hay crecimiento demográfico, para subrayar con ello otro de los cuestionamientos formulados por la Sentencia: 

…b) "tampoco se comprende la urgencia de la modificación, cuando según los propios datos del Ayuntamiento, en el PGOU vigente se planteaban un total de 17.278 viviendas, de las cuales se han ejecutado 6.608, lo que implica que quedan por ejecutar 10.670 viviendas, si quedan dichas viviendas por ejecutar, no existe una urgencia de que por vía de modificación se pretenda añadir a las mismas las 3.396 viviendas planteadas por la Sexta Modificación, sin esperar a la revisión del Plan".
Las 10.670 viviendas por ejecutar suponen, aproximadamente, una capacidad potencial para acoger a otros 28.000 habitantes, en una ciudad de 60.000, que apenas crece y sobre la que resulta muy difícil defender hipótesis de futuros crecimientos. Con la evidencia de ese exceso de capacidad y la atonía demográfica, ¡se intenta una modificación puntual para que se pueda urbanizar otras 93 Ha de suelo rústico! 

Pero la discusión debería ir mucho más allá del número de habitantes de la ciudad. Un Plan General de Urbanismo debería plantear, a partir de criterios técnicos y políticos defendibles desde la racionalidad, un “modelo de ciudad” que garantice el interés general, la sostenibilidad, la equidad, la cohesión social y territorial. Y una parte importante de los análisis técnicos, del diagnóstico y de la formulación de propuestas corresponde al análisis de la dinámica demográfica, en cuanto que es un componente estructurante de cualquier territorio. Ese análisis, realizado con capacidad técnica y rigor, ha de garantizar racionalidad a los objetivos de crecimiento, coherentes con el “modelo de ciudad” elegido.

No es este el momento de extendernos en los fundamentos teóricos que aporta la Geodemografía sobre las interacciones de la dinámica demográfica y el desarrollo territorial, sólo recordaremos que la población residente, junto con la que “utiliza” un territorio, ha de ser considerada como “causa” y como “efecto” en el proceso de cambios hacia la ciudad que se quiere alcanzar. En el análisis territorial la dinámica demográfica es: tamaño de la población, ritmos de crecimiento, componentes del crecimiento, composición –estructura por sexo, edades, nivel de formación y otras características socioeconómicas-. La población ha de ser valorada en un enfoque sistémico como “presión”, “ocupación”, necesidades a satisfacer, demandas, capacidades productivas… 

A su vez el territorio objeto de planificación ha de ser considerado como un conjunto de factores de atracción y repulsión de la población: por su superficie, como medio natural, como oferta de recursos naturales, de infraestructuras, de vivienda, de equipamientos y servicios, de empleo…, dentro de una determinada organización político administrativa y, siempre, teniendo presente el papel que juega en el sistema de asentamientos al que pertenece. 

El ajuste entre las necesidades de alojamiento y la oferta de vivienda, siendo muy importante, solo es una de las numerosas interacciones población-territorio a las que el planeamiento urbanístico ha de dar una respuesta equilibrada y coherente con los principios de racionalidad y equidad que se le suponen. 

Sin embargo, desde que existe planeamiento urbanístico en España, en ese “ajuste” se producen todo tipo de inconsistencias técnicas y arbitrariedades que, en definitiva, no son sino una forma de corromper su naturaleza racionalizadora. El análisis de la dinámica demográfica no cumple las mínimas exigencias de calidad técnica y esa ausencia de rigor permite después hacer falaces “proyecciones de población”, igualmente carentes de fundamento técnico, pero que son utilizados como argumentos indiscutibles para justificar nuevos desarrollos urbanísticos, dimensionados a la medida de los intereses puntuales del negocio inmobiliario, bajo el irracional principio de “cuanto más mejor”.

Un análisis prospectivo serio de la población, traducido a necesidades de vivienda, proporciona las referencias necesarias para la formulación de las principales determinaciones de cualquier plan urbanístico. Hay que definir y delimitar correctamente ámbitos y periodos y utilizar el hogar –no sólo el habitante- como unidad de análisis. No pueden hacerse diagnósticos correctos sin tener en cuenta que cada término municipal está dentro de un territorio más amplio con el que comparte funciones de acuerdo con la organización del sistema de asentamientos. Tampoco son aceptables las proyecciones para horizontes temporales que, por lejanía, queden fuera de cualquier previsión mínimamente defendible desde la razón.

De acuerdo con lo ya enunciado más arriba, la dinámica demográfica futura dependerá de factores endógenos de la propia población, en buena medida dependientes de la pirámide de edades, (flujos de nuevos hogares por emancipación y flujos de desaparición de hogares por extinción) y del saldo neto de hogares resultante de la diferencia entre los que llegan y los que se van. Esta es la variable más difícil de pronosticar y puede estar en función de los factores de atracción y de expulsión del ámbito de estudio y de otros territorios no siempre definibles. La existencia de viviendas atractivas por precio, adecuación y localización es probablemente uno de los factores que más pueden incidir en el crecimiento, siempre y cuando exista demanda. 

En términos generales, los planes urbanísticos municipales, al no tener argumentos para defender la necesidad de crecimiento a partir de la evolución de la demanda endógena, presuponen –al margen de lo razonable- un potencial ilimitado de demanda exógena de vivienda. Tal presunción, discutible en sí misma, se ve reducida al absurdo al constatar que todos los municipios actúan con los mismos planteamientos arbitrarios y maximalistas. Así, por ejemplo, en la Comunidad de Madrid prácticamente en todos los Planes Generales se ha sobredimensionado las necesidades de crecimiento residencial sobre la hipótesis de absorber para sí la porción “apetecida” del inmenso potencial de la demanda metropolitana. El simple ejercicio de totalizar esos excesos ofrece un panorama de decenas de miles de viviendas sin uso, de miles de hectáreas clasificadas y urbanizadas innecesariamente. Es obvio que no se habría llegado a estos despropósitos, al menos con el grado de irracionalidad con que se ha producido, de haber existido un instrumento de coordinación interterritorial, que además de frenar las estrategias municipales para atraer el potencial urbanizador a su suelo, impusiese criterios de racionalidad territorial en el desarrollo de la región metropolitana. También habría resultado eficaz una mínima exigencia de calidad técnica y de rigor en los “análisis demográficos” de los Planes, supuestamente realizados por técnicos cualificados (recomiendo leer el artículo “La (sobre)dimensión del crecimiento residencial en Madrid. El planeamiento urbanístico como coartada”).

Volviendo sobre la Sentencia, también me parecen muy interesantes, a este respecto, los pronunciamientos que incorpora el Tribunal Supremo sobre la discrecionalidad de las decisiones de los poderes públicos: 
“Puede afirmarse, en conclusión que el control judicial "aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta en fuente de decisiones que no resulten justificadas " (Sentencia de 8 de junio de 1992), pues "la discrecionalidad no supone una permisividad para actuar en contra de las más elementales reglas de la racionalidad y el buen sentido, sino que está limitada por ellas " (Sentencia de 18 de julio de 1992).”
En conclusión, aunque no es la primera vez que los Tribunales de Justicia anulan desarrollos urbanísticos, en esta ocasión se hace por falta de justificación y de racionalidad de las propuestas de crecimiento. Los mismos razonamientos empleados en esta sentencia habrían llevado a anular cientos, quizás miles, de modificaciones de Planes Generales por toda España. Cabe esperar el comienzo de una nueva era en la que se pueda denunciar ante los tribunales de justicia el fraude de ley que supone el insuficiente rigor técnico y la falta de racionalidad que, hasta ahora, no se le ha exigido al planeamiento urbanístico para clasificar nuevos desarrollos.

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