RESEÑA DE LA SESIÓN DEL 28 DE ABRIL DE 2011

“La organización política-administrativa y la ordenación del territorio en España” fue el tema tratado en la cuarta sesión del ciclo de conferencias “Hacia un uso más racional y sostenible del territorio”. Se debatió sobre las virtudes y defectos de la estructura político-administrativa del territorio y el reparto de competencias que establece la Constitución a diferentes escalas: estatal, regional y local.



Tras las intervenciones de los ponentes, cuyos resúmenes aparecen a continuación, cabe destacar las siguientes conclusiones, que vienen a agregarse a las ya formuladas tras las tres sesiones anteriores:

I. El Estado debe plantearse el papel de limitador ante las Comunidades Autónomas. Ha de intervenir sobre aspectos más definidos: menos normativa, pero más definida y decidida.

II. A nivel autonómico, la abundancia de normas y su frecuente modificación hace que sea prácticamente imposible su conocimiento. Se produce la paradoja de un alto nivel de regulación legal y un importante déficit de planeamiento.

III. Es necesaria una mayor coordinación de las herramientas de actuación dentro de cada Comunidad Autónoma, que permita tener reglas claras para los diferentes municipios y una participación en red.

IV. La ausencia de Ordenación del Territorio deja todo en manos de los ayuntamientos que deciden en función de intereses locales y ni las Comunidades Autónomas ni el Estado pueden controlar o tutelar de forma constante las decisiones llevadas a cabo por las corporaciones locales. A ello se suma un alto grado de indisciplina.

V. Un importante déficit en coordinación interadministrativa y una defectuosa regulación de los instrumentos fundamentales de coordinación se unen a una excesiva discrecionalidad del planificador en materias claves como la generación de oferta de suelo.

VI. Es necesario incrementar la cooperación intermunicipal, con unidades de trabajo coherentes y con fines comunes. Desde la óptica de la ordenación racional del territorio es inasumible el elevadísimo número de municipios existente en España, en la mayor parte de los casos sin entidad suficiente para poder organizar una política urbana o territorial coherente. Hay que buscar soluciones que ofrezcan la estructuración de nuevas organizaciones territoriales más eficientes, más equilibradas y con más sentido de organización territorial.

VII. Hay que propiciar una planificación dinámica del territorio, con información georreferenciada y actualizada. Hay que incorporar herramientas como la cartografía y la organización interna de los agentes participantes en toda la Comunidad Autónoma.

VIII. Se debe seguir fomentando desde la Universidad, la formación de profesionales con la capacidad de hablar un mismo lenguaje sobre el territorio, que lleve a planes con visión multidisciplinar, explotando las capacidades, herramientas y visiones de las diferentes disciplinas.

Reseña de la sesión

“La organización política-administrativa y la ordenación del territorio en España”

Ponentes:

Jorge Agudo González (Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid).

Bárbara Pons Giner (Arquitecta, Paisajista y Directora General de Planificación Territorial de Castilla-La Mancha).

Pedro Arahuetes García (Alcalde de Segovia).

Moderador:

José María de la Riva Ámez (Profesor Honorario en el Departamento de Geografía de la UAM).

Presentación del Moderador

Al llegar a las dos últimas sesiones del Curso, vale la pena hacer un pequeño repaso de las sesiones previas. En la Primera Sesión se puso de manifiesto la excesiva clasificación, calificación y urbanización de suelo sin una finalidad específica, como constatación de los “excesos territoriales” del modelo. En la Segunda Sesión se debatió sobre el enorme peso de las motivaciones económicas del proceso inmobiliario y su relación con la influencia económica en la crisis. En la Tercera Sesión se propuso seguir debatiendo sobre la conveniencia de trasformar un modelo que ha producido graves desequilibrios territoriales y el gran despilfarro económico que suponen varios millones de viviendas vacías y decenas de miles de hectáreas de suelo clasificado, incluso urbanizado, sin un uso previsible.

En esta Cuarta Sesión se plantea la necesidad de desarrollar normas que favorezcan y promuevan la coordinación, a partir de la estructura político-administrativa y del reparto de competencias que establece la Constitución.


Síntesis de la intervención de Jorge Agudo.

“La organización política-administrativa y la ordenación del territorio en España”

Como primer aspecto de la organización competencial político administrativa, hay que recordar que el Estado Español, se ve supeditado por que las competencias exclusivas en materia urbanística y territorial están asignadas directamente a las Comunidades Autónomas. El Estado tiene competencia sobre algunos temas específicos, muchas veces transversales como medio ambiente, obras públicas de interés general, normativa de procedimientos administrativos, deberes y derechos fundamentales; sin embargo, en la mayoría de los casos es principia lista, se queda en leyes generales, vagas e imprecisas.

Padecemos una situación de inflación normativa, asociada al gran cúmulo de legislación creada a nivel autonómico, pero es también importante forma en que el Estado ejerce sus competencias. Algunas normas podrían ser más incisivas, pero muchas veces el Estado se restringe para no entrar en conflicto. Por ejemplo, es muy común en aspectos medioambientales y territoriales aprobar normativa que ya ha sido aprobado por las Comunidades Autónomas. Otro ejemplo de las restricciones normativas del Estado es demorar la iniciativa hasta que exista una normativa Comunitaria Europea, que se toma como escudo.

Los términos en que un estatuto otorga competencias a la Comunidad Autónoma no son definitivos, dependen de lo que diga la legislación básica nacional, este elemento básico podría ser una de las alternativas; con menos normas y más actuaciones estatales limitativas.

Un posible alternativa sería: menos normas y más actuaciones estatales limitativas, basadas en una reinterpretación del art. 149.1.1 CE, así como de la cláusula de supletoriedad del Derecho estatal (por ejemplo, en materia de Derecho transitorio).

Respecto a las Comunidades Autónomas, ya se ha mencionado la alta densidad normativa en materia urbanística. El modelo es el de los años 70. A partir de tres documentos, se establece una norma legal aprobada por el Estado y tres reglamentos: planeamiento, disciplina y gestión; esto multiplicado por 17 Comunidades Autónomas engrosa un modelo jurídico-legal que, además, es excesivamente modificado, con lo que se genera una notable inseguridad en las normativas. Sirvan como ejemplos el manejo de la ley para casos particulares o para legalizaciones de situaciones irregulares, o la modificación de leyes para evitar la aplicación de sentencias.

La abundancia de normas y su frecuente modificación hace que sea prácticamente imposible su conocimiento. Se produce la paradoja de un alto nivel de regulación legal y un importante déficit de planeamiento. Hay las leyes de ordenación de segunda y tercera generación e inexistencia de planes. La demora en la aprobación de los planes conduce a que su aplicación no tenga ninguna relación con la realidad.

La falta de peso de la Ordenación del Territorio en España incrementa el protagonismo de los ayuntamientos. La ordenación termina siendo localista, los ayuntamientos deciden en función de sus intereses particulares y ni las Comunidades Autónomas ni el Estado pueden controlar o tutelar de forma constante las decisiones llevadas a cabo por las corporaciones locales.

Es general la indisciplina urbanística, ligada a una amplia falta de presupuesto en muchos de los municipios para velar por el cumplimiento de las normas.

Hay un importante déficit en coordinación interadministrativa y una defectuosa regulación de los instrumentos fundamentales de coordinación, como, por ejemplo, los informes de las administraciones estatal y autonómica. Hay una excesiva discrecionalidad del planificador en materias claves como la generación de oferta de suelo.

Algunas consecuencias y problemas de la judicialización, del sistema de tutela jurídica, son la extraordinaria complejidad y el tardío reconocimiento de la suspensión cautelar de planes urbanístico, asociado a la lentitud de la justicia y una compleja regulación de la ejecución de sentencias y los supuestos de imposibilidad material o legal de ejecución de sentencias.


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Síntesis de la intervención de Bárbara Pons.

“La organización política-administrativa y la ordenación del territorio en España. Referencias de Castilla-La Mancha”.

El desarrollo de los trabajos de elaboración del Plan de Ordenación del Territorio de Castilla-La Mancha, que está en proceso de tramitación muy adelantado, permite analizar diversos factores asociados a la práctica de la organización del territorio.

El crecimiento sufrido en la última década, bajo la “tiranía de las pequeñas decisiones”, en Castilla-La Mancha 914 municipios toman decisiones sin prácticamente coordinación, ha producido significativas disfunciones que ponen de manifiesto la necesidad de un Plan regional.



Al ser Castilla-La Mancha una zona de paso principalmente se da condiciones exógenas que transforman el territorio. Además, hay una diversidad muy cambiante respecto a las densidades de población en el territorio, con 26 habitantes por km² en promedio.


Entre otros aspectos se analizaron parámetros como las infraestructuras internas, la red de espacios naturales protegidos, los corredores ambientales, el tema del paisaje y el patrimonio cultural y la organización del territorio a partir de unidades territoriales idóneas.


Un importante condicionante para la Ordenación del Territorio es la división municipal, exceso de fragmentación territorial con orígenes históricos remotos, que hace especialmente difícil a veces la toma de decisiones. Otro condicionante básico es la existencia de mucho suelo rústico que debe ser incorporado en el planeamiento tanto para su conservación en los casos que sea necesario como para su aprovechamiento y rentabilidad. En la mayoría de los casos los municipios están sin planeamiento urbanístico por lo que también es muy ardua la tarea de dotarlos de las necesarias herramientas técnicas.

Hay que propiciar una planificación dinámica del territorio, con información georreferenciada y actualizada. Hay que incorporar herramientas como la cartografía y la organización interna de los agentes participantes en toda la Comunidad Autónoma.


Se establecen reglas de normalización, en la forma de elaborar los planes, se desarrollan y unifican ciertas normas técnicas que mejorarán la participación y la gobernanza.

Se incentivo la coordinación con el Estado, en cuanto a normativas, catastro y el SIU. Al final lo que se quiere es fortalecer el proyecto “Urbanismo en Red” y trabajar en la búsqueda de dos objetivos principales, por una lado la organización del territorio para generar planes subregionales y poder contar con el sistema de seguimiento territorial para toda Castilla-La Mancha, acciones que se describen a continuación:




Para avanzar hacia una gobernanza del territorio sostenible es necesario afrontar la necesidad de unificación municipal, hacia ámbitos o conglomerados de municipios con mayores posibilidades de poder conformar unidades de trabajo coherentes, que cuenten con las herramientas que le permitan una adecuada gestión e integrarse en la toma decisiones bajo criterios de coordinación y cooperación interterritorial.

Hay que apostar por la tramitación electrónica de expedientes urbanísticos, coordinación cartográfica entre organismos sectoriales, bases de datos comunes de toda la información urbanística, acceso al ciudadano de la información y la coordinación con los diferentes ministerios e instituciones con relación territorial.

Para desarrollar este tipo de planes son necesarios profesionales de la ordenación del territorio que, desde las diferentes disciplinas, sean capaces de compartir un lenguaje común que confluyan en propuestas fundamentadas en un conocimiento integral del territorio y en la racionalidad de su uso.

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Síntesis de la intervención de Pedro Arahuetes.

La experiencia de Segovia en torno a la redacción del Plan General de Ordenación Urbana de 2008.

Abunda en el problema que supone la atomicidad de los municipios en España: Es un aspecto territorial que merece mucha atención, porque el 95% de los 8.115 ayuntamientos tienen menos de 5.000 habitantes.

Se habla de las tres patas del Estado: Central, Autonómico y Local, sin embargo la autonomía municipal no existe, ya que su financiación se ve totalmente supeditada a las decisiones del Estado y las Comunidades Autónomas.

En relación con la dinámica urbanística de Segovia, se recuerda su localización, en el centro peninsular, separada de Madrid por la Sierra de Guadarrama y, recientemente, conectada con el Área Metropolitana de Madrid con el tren de alta velocidad, que se debe intentarse ver como un beneficio más que un problema.


Uno de los elementos que tuvieron mayor importancia a la hora de realizar la planificación fue el paisaje. Bajo la premisa de tener como telón de fondo la Sierra de Guadarrama se organizó el plan, así como otros aspectos como la litología, los cauces fluviales, el acueducto como espina dorsal de la ciudad con un total de 16 km de largo (desde la sierra hasta el alcázar), los espacios libres, aspectos histórico-culturales, etc.

El PGOU incorpora cinco prioridades:

1. La apuesta en valor del paisaje como materia de especial relevancia para la propia vitalidad urbana, desde bases sólidas de protección urbanística, patrimonial y apoyando los ámbitos con figuras de protección.

2. Mejora del sistema dotacional y de la estructura orgánica territorial, con un reequilibrio de equipamientos de los diferentes barrios a través de una estructura policéntrica.

3. Revitalización del casco histórico y las áreas históricas para asegurar la conservación del patrimonio cultural.

4. Consolidación de la estructura urbana existente tanto en la ciudad central como en los núcleos de carácter rural como una defensa hacia las tendencias centrífugas.

5. La racionalización del crecimiento.

El Plan se opone al crecimiento por el crecimiento, tratando de huir de los parámetros impuestos por el período de burbuja inmobiliaria e inclusive por el crecimiento desmedido de algunos de los municipios vecinos, racionalizando el crecimiento como premisa fundamental.

Finalmente, el alcalde concluyó con la siguiente frase:

“Segovia es la ciudad de la cultura enraizada en un paisaje singularísimo, en la que el patrimonio histórico es uno de los ejes fundamentales, la cultura es el vértice de la pirámide para la sostenibilidad territorial apoyada en las tres aristas social, económica y ambiental”.



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Síntesis de las intervenciones habidas en el Coloquio.


Miguel Jaenicke: partiendo de la explicación de la conformación de los municipios, como han gestionado dentro del POT de Castilla-La Mancha, la basculación que se tiene sobre Madrid. ¿Cómo se gestiona la tensión del despoblamiento, del medio rural y de tener una red cohesionada de población?

BP. Las concentraciones resultan en la mayoría de los casos más sostenibles por las facilidades de servicios, control del territorio, multiplicidad de usos, etc. El tema de las infraestructuras toma suma importancia, ya que puede succionar a la población o concentrarla conforme a las estaciones que se establezcan.

En Castilla-La Mancha, asumiendo desde las competencias propias las políticas de desarrollo sostenible del medio rural con el Ministerio, se han tratado de coordinar las políticas claras para tener a la población dentro del medio rural. Se ha establecido coordinación entre los ámbitos del medio rural con la política territorial.

Cuesta un poco a veces coordinar con las dificultades que se dan en materia de agricultura y su relación del medio rural, las políticas agrarias desde la Unión Europea y desde el Estado, la desaparición de municipios, etc.

Blanca Martín: Al profesor Jorge Agudo, si existe bajo el panorama expuesto, un poco desalentador, alguna perspectiva de cara hacia un modelo más sostenible.

JA. Si hay una perspectiva de mejora, basada en algunas modificaciones normativas y en lo que sucede respecto a la crisis. La legislación estatal va encaminada, aunque puede ser más tajante, más determinante.

A Bárbara Pons, ¿cómo se va a poder llevar a cabo la MPP en un contexto de crisis por parte de los municipios?

BP. Hay subvenciones del 90%, pero se intentaba promover la elaboración de los planes coordinados entre varios municipios, para economizar, trabajar de manera coordinada, y solucionar el problema de la gran cantidad del territorio que posiblemente no pueda llegar a contar con una planificación.

Otra idea es separar el contenido de los planes, lo que es estructural y lo que es de desarrollo.

José María Ezquiaga: Para hacer Planeamiento hacen falta dos condiciones. Una es la voluntad política de transformar la realidad y otra es la honradez, para ver el Plan como escenarios de racionalidad de futuro desde la primacía del interés general. No se puede seguir haciendo planes para la legitimación del crecimiento.

Para Jorge Agudo: Estamos en un momento adecuado para intentar expansionar la competencia estatal, con la palanca del medioambiente y para la defensa de los derechos de los ciudadanos, que deberían ser iguales en todas las Comunidades Autónoma. ¿Existe recorrido para el crecimiento de las competencias estatales?

Para Bárbara Pons: Debería hacerse una “segunda transición” a favor de los ayuntamientos y a costa de Comunidades Autónomas. O, de lo contrario, modificar el estatuto municipal para ajustarlo a su capacidad. No hay correspondencia entre lo que los ciudadanos demandan y lo que los ayuntamientos pueden aportar. ¿Cuál es la percepción que tienen sobre el fortalecimiento de los municipios, es posible?

JA. Si, en aspectos como el medio ambiente se podrían establecer normas claras, directas sobre todo el territorio. El legislador estatal podría marcar la pauta, se deben explorar nuevas opciones. Sin embargo, hay varios ejemplos que van en contra de estas ideas, ya que el estado no puede desarrollar normas técnicas, ni entrar en injerencia en las políticas urbanísticas, si se ejecutara entraría en conflicto con las potestades que tienen actualmente los municipios. Sería difícil este panorama tal como están las cosas actualmente.

BP. Sí existen posibilidades, sí se da coordinación en las infraestructuras, en la Red Natura… La coordinación de muchos temas sectoriales podría dar lugar a la conformación de un plan estatal, como sucede en otros Estados Europeos como el alemán con una ley básica de ordenación del territorio. Es necesaria una “segunda transición”: se deben devolver algunas competencias al Estado, con el fin de organizar desde una visión superior y garantizar la igualdad de derechos en todo el territorio, y también se pueden transferir competencias a los ayuntamientos, pero siempre que se garantice la existencia de interlocutores técnicamente capaces de gestionar lo que se les atribuye. Hay que replantearse la existencia de 8.115 municipios. Se puede sacar provecho a la crisis, para cambiar aquellos elementos que no nos permiten funcionar bien.

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4 comentarios:

  1. Leyre Laherran Uriarte19 de mayo de 2011, 10:48

    Son interesantes los datos que no ha aportado Barbara Pons respecto a la ordenación del territorio de Castilla la Mancha. A mi parecer no se pueden establecer las mismas condiciones o clausulas para la ordenación del territorio de unos sitios o de otros. No podemos comparar Madrid con Castilla la Mancha, de ahí la falta de ordenación que ofrece esta, debido a que es un territorio eminentemente rural. Debería haber unas leyes que fueran comunes, y respetadas por todos y otras según la clasificación del terreno o en función del sector mayoritario que opere en ella.

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  2. Julia García Escalera23 de mayo de 2011, 14:25

    Estoy totalmente de acuerdo con la idea expuesta por Jorge Agudo en relación a que la ley estatal sobre ordenación del territorio es demasiado vaga y general. Considero que si ley fuera más concreta nuestro territorio podría tener una ordenación territorial más sostenible.

    Además, también me parece interesante la propuesta de Bárbara Pons de que es necesario apostar por una unificación municial. ¡8115 municipios es algo insostenible!

    Julia García Escalera (UAM)

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  3. Victor Estevez. UAM3 de junio de 2011, 14:10

    Una intervención interesante sobre todo desde el punto de vista urbanístico es la llevada a cabo por el alcalde de Segovia Pedro que ha tratado de llevar a cabo la ciudad de Segovia situada en pleno centro peninsular tratando de combinar los paisajes característicos del centro de España con la integración de la ciudad, teniendo en cuenta numerosos aspectos como los medioambientales, como es el caso de la Sierra de Guadarrama y el cauce fluvial que atraviesa Segovia además de combinarlo con un factor todavía más complicado como es el importante patrimonio histórico con el que cuenta la ciudad.
    Esto se está llevando a cabo de manera más o menos eficiente gracias a las creación de figuras de protección urbanística que logran llevar a cabo la conservación del paisaje natural.
    No debemos olvidar que Segovia es una ciudad que está sufriendo una importante activación desde el punto de vista económico especialmente por dos factores fundamentales como es la proximidad a la capital española que ha visto acortada en tiempo gracias a la llegada del tren de alta velocidad y que permitirá probablemente un mayor desarrollo especialmente económico gracias al turismo.

    VICTOR ESTEVEZ ALVAREZ. UAM.

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  4. guaaa!! me encanta el blog, siempre encuentro temas muy interesantes.

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